Este artigo explora como a nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) pacificou a antiga controvérsia sobre a abrangência da suspensão do direito de licitar, limitando seus efeitos ao ente federativo que impôs a sanção. Ele detalha as divergências jurisprudenciais anteriores entre o STJ e o TCU e a solução trazida pela legislação atual.
RESUMO
Este artigo aborda a polêmica jurídica que perdurou por três décadas no direito administrativo brasileiro acerca da abrangência da penalidade de suspensão do direito de licitar e contratar com a Administração Pública. Explora as duas principais correntes interpretativas: a que defendia a extensão da penalidade a toda a Administração Pública (majoritária no STJ para a Lei nº 8.666/93), e a que restringia seus efeitos ao ente federativo que impôs a sanção (consolidada no TCU). Detalha a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU), destacando a distinção de abrangência entre as sanções previstas no artigo 87, III, da Lei nº 8.666/93 (restrita ao órgão/entidade), no artigo 7º da Lei nº 10.520/2002 (restrita ao ente federativo), e no artigo 87, IV, da Lei nº 8.666/93 (abrangência plena). Por fim, analisa a pacificação da controvérsia com o advento da Lei nº 14.133/2021, que, em seu artigo 156, § 4º, delimita expressamente os efeitos da sanção de impedimento de licitar e contratar ao âmbito do ente federativo sancionador.
Palavras-chave: Licitações. Contratos administrativos. Suspensão. Impedimento de licitar. Abrangência da sanção. Lei nº 14.133/2021.
INTRODUÇÃO
Por três décadas, um dos temas mais debatidos no direito administrativo sancionador brasileiro, especialmente em licitações e contratos administrativos, foi a abrangência dos efeitos da penalidade de suspensão temporária do direito de licitar e contratar com a Administração Pública.
A questão central girava em torno da sanção de suspensão temporária do direito de licitar e contratar com a Administração, prevista no artigo 87, III, da Lei nº 8.666/93, que podia durar até 2 anos. É importante notar que a legislação também previa a sanção de impedimento de licitar e contratar, específica para o procedimento de pregão, conforme o artigo 7º da Lei nº 10.520/2002.
AS DUAS CORRENTES DE INTERPRETAÇÃO
A doutrina e a jurisprudência se dividiam em duas grandes correntes sobre a extensão da penalidade de suspensão:
1. A Tese da Extensão Universal da Penalidade
Uma parte significativa da doutrina e da jurisprudência, especialmente do Superior Tribunal de Justiça (STJ), defendia que a penalidade de suspensão prevista no artigo 87, III, da Lei nº 8.666/1993, se estendia a toda a Administração Pública. Para esses defensores, a Administração seria una, e a punição por um ente público tornaria o licitante inapto para negociar com qualquer outro, priorizando o interesse público em jogo. Decisões como os acórdãos da 2ª Turma dos Recursos Especiais nº 151.567-RJ (STJ, 1998) e nº 174.274-SP (STJ, 1999) exemplificam essa corrente. A ideia era que, se uma empresa foi considerada inidônea temporariamente por um órgão, ela não deveria poder contratar com nenhum outro.
Recentemente, em abril de 2024, o STJ reafirmou no AgInt no RMS n. 69.337/PR que, para situações ocorridas antes das alterações da Lei nº 14.133/2021, prevalece esse entendimento da abrangência nacional (STJ, 2024).
2. A Tese da Aplicação Restrita ao Ente Sancionador
Em contrapartida, outra corrente doutrinária e jurisprudencial defendia que a penalidade de suspensão se aplicava apenas à pessoa jurídica de direito público que a impôs. Essa interpretação baseava-se na distinção textual da Lei nº 8.666/93: enquanto o artigo 87, III, falava em suspensão com a “Administração” (definida pela lei como o órgão ou entidade aplicadora), o artigo 87, IV, que tratava da declaração de inidoneidade, usava a expressão “Administração Pública”, abrangendo todos os órgãos e entidades do país (BRASIL, 1993). Além disso, essa corrente argumentava que a extensão automática da penalidade violaria o princípio da autoadministração dos entes federados, conforme o artigo 18 da Constituição da Republica (BRASIL, 1988).
Essa última posição foi firmemente adotada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), que consolidou seu entendimento distinguindo a abrangência das sanções conforme a lei aplicável. O TCU entendia que, para a Lei nº 8.666/1993 (art. 87, III – suspensão temporária), a sanção produzia efeitos apenas em relação ao órgão ou entidade sancionador. Um exemplo notório é o Acórdão nº 2.242/2013-Plenário, de 21 de agosto de 2013, relatado pelo Ministro José Múcio Monteiro, que pacificou essa tese no âmbito da Corte de Contas (TCU, 2013a). O voto condutor e outros precedentes do TCU (v.g. Acórdãos nº 3.243/2012, 3.439/2012, 3.465/2012, 842/2013, 739/2013, 1.006/2013 e 1.017/2013) fundamentaram essa posição na ordem crescente de gravidade das sanções, na interpretação restritiva de normas que reduzem direitos e na distinção com a inidoneidade, prevista no artigo 87, IV, da Lei nº 8.666/93.
Já para a Lei nº 10.520/2002 (art. 7º – impedimento de licitar e contratar), o TCU compreendia que essa sanção produzia efeitos no âmbito interno do ente federativo que a aplicava (União, Estado, Município ou Distrito Federal), e não apenas no órgão. O Acórdão nº 2.081/2014-Plenário, de 06 de agosto de 2014, relatado pelo Ministro Augusto Sherman, é um marco nesse sentido (TCU, 2014). Esse julgado explicitou que a expressão “com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios” no art. 7º da Lei do Pregao indica uma abrangência para todo o respectivo ente federativo, e não para a Administração Pública em sentido amplo. O relator no Acórdão 2.081/2014-Plenário alinhou-se ao posicionamento doutrinário majoritário, citando Marçal Justen Filho, Jessé Torres e Marinês Restelatto, que interpretavam a preposição “ou” como indicativa de disjunção, limitando a punição à órbita interna do ente federativo aplicador.
Essa distinção de abrangência e de gravidade das sanções foi novamente e explicitamente confirmada pelo TCU no Acórdão nº 2.530/2015-Plenário, de 14 de outubro de 2015, sob relatoria do Ministro Bruno Dantas (TCU, 2015). O referido acórdão sumarizou a hierarquia das penalidades da seguinte forma: “o impedimento de contratar e licitar com o ente federativo que promove o pregão e fiscaliza o contrato (art. 7º da Lei 10.520/2002)é pena mais rígida do que a suspensão temporária de participação em licitação e o impedimento de contratar com um órgão da Administração (art. 87, inciso III, da Lei 8.666/1993), e mais branda do que a declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com toda a Administração Pública (art. 87, inciso IV, da Lei 8.666/1993)”.
A RESOLUÇÃO PELA NOVA LEI DE LICITAÇÕES (LEI Nº 14.133/2021)
A chegada da Lei nº 14.133/2021, a nova lei geral de licitações, trouxe a tão esperada pacificação para essa polêmica. O artigo 156, III, da nova lei contempla a sanção de impedimento de licitar e contratar, similar àquela já prevista no artigo 7º da Lei nº 10.520/2002 (BRASIL, 2021; BRASIL, 2002).
A grande novidade e o ponto que encerra a discussão estão no artigo 156, § 4º da Lei nº 14.133/2021. Este dispositivo estabelece expressamente que a sanção de impedimento de licitar ou contratar impedirá o responsável de participar de licitações ou celebrar contratos apenas no âmbito da Administração Pública direta e indireta do ente federativo que tiver aplicado a sanção, pelo prazo máximo de 3 (três) anos (BRASIL, 2021).
CONCLUSÃO
Em suma, a nova Lei de Licitações traz clareza ao prever que a sanção de impedimento de licitar e contratar possui efeitos restritos ao ente federativo que a aplicou, não se estendendo automaticamente aos demais. Isso representa um avanço significativo para a segurança jurídica no campo das licitações e contratos administrativos, oferecendo maior previsibilidade para os licitantes e para a própria Administração. É importante ressaltar que, conforme a jurisprudência recente do STJ, essa nova regra de abrangência não retroage para alcançar sanções aplicadas sob a égide da Lei nº 8.666/1993, que continuam a seguir a interpretação da época, e que o TCU já fazia uma distinção de abrangência clara entre as sanções da Lei nº 8.666/93 e da Lei nº 10.520/2002, pavimentando o caminho para a clareza trazida pela nova lei.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 126, n. 191, p. 1, 5 out. 1988.
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 131, n. 116, p. 8251, 22 jun. 1993.
BRASIL. Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 139, n. 138, p. 1, 18 jul. 2002.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 159, n. 61, p. 1-21, 2 abr. 2021.
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